【农业规划】如何让静态的土地“流”起来，沉睡的资源“活“起来

根据三中全会精神，解决土地财产权有三个重要方面：一是土地承包经营权可以抵押、担保，这就赋予了承包地新的权能，也可在一定程度上缓解农民融资难的问题。二是慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让试点，探索增加农民财产性收入的渠道。三是建立农村土地产权流转交易市场和城乡统一的建设用地市场。只有建立农村土地产权流转交易市场，土地资源才能得以合理有效配置；只有建立城乡统一的建设用地市场，才能让农民公平分享土地增值收益。

让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，这是农村土地制度变革的核心追求，努力拓展土地“流”与资源“活”的制度空间，是当下和今后一个相当长的历史时期需要不懈努力的

农用地两大难题

一确权、登记、颁证问题

历史上的土地鱼鳞册，是官府大的档案库，农民起义或改朝换代，攻下一座城，首先把土地档案库保护起来。这是他们收取农业税的凭据，没有这个东西，新政权就无法存活。历朝历代都是以农养政、以农养国，我国农业税征收从公元前594年鲁国初税亩开始到2006年结束恰好2600周年，我们结束了以农养政时代，进入以工养政、以商养政时代，取消了农业税，但土地是国家法律赋予农民的财产权，而不是无偿分配给农民的福利待遇，必须用法律的形式保护。颁发土地承包经营权证书和宅基地使用权证书是财产权利的体现，不颁发具有法律效力的证书，就体现不出财产权性质。

早在2008年，中央有关部门即与世界银行合作在安徽就此问题开展过试点研究。中央具体部署这项工作也已经有好几年了，但进展并不快，主要在于这项工作对于基层干部来说既复杂麻烦又耗时费力；既不能显政绩，又要花费巨大成本。据样本调查，每户约需成本15元－20元，按此计算，全国大约需要360亿元，这是公益性行政开支，应由中央财政直接划拨，不然，下面本来就没有积极性，还要负担经费，将很难在五年内完成。

二流转问题

为便于现代农业的适度规模化经营，按市场规律实现资源的有效配置，农民承包地确权登记颁证可确权确地，也可确权不确地。但确权不确地应征得农民同意，很多农民则不愿意这样做。

而在具体的土地承包经营权流转中，目前则主要存在以下突出难题：

在没有做好确权登记颁证的前提下，一些地方先稀里糊涂流转起来再说，这将为以后发生土地纠纷埋下无法解决的隐患，打官司都没有任何可供处理的凭据。

三中全会提出要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。土地承包经营权可以抵押担保，但金融部门对此多有疑虑，一旦出现风险，土地就押在银行手里无法变现，成了包袱。

没有农地经营的准入条件限制，任谁都来圈地，过快过急地推进流转，过度向企业集中，规模过大，不光效益会下降，且随时都会发生来自自然、市场、金融等方面的风险，使之与农户的合同无法兑现。

非粮化现象严重，一些大户圈占土地后，主要从事苗木、花卉、蔬菜等经济作物生产，粮食安全问题难以保障。

政策集束向大户倾斜，小农户被边缘化。我国2.3亿承包土地的农户中，目前参与流转的仅占20％左右。

一些地方以流转比例和流转规模论英雄，逼得基层干部采取多种方式诱导推进，违背农民真实意愿。

培育新型经营主体不以家庭经营为核心。不少地方只贪大求洋，把力量大都放在龙头企业、专业大户上，对规模较小的家庭经营兴趣不大，这就偏离了农业发展的轴心力量。

承包权抵押从一定意义上说是物权性抵押，而经流转取得的经营使用权抵押从一定意义上说则是债权性抵押，物权性抵押和债权性抵押产生的后续效应会有很多差别。比如债权性抵押物权利是否像物权性抵押物那样明确清晰，处置是否方便，流入方和流出方在双方权利拥有上认识是否一致等。同时，主动离地抵押和被动失地抵押的农民产生的后续效应也大不相同，被动失地者一旦出现风险，生计将成为问题。

农村集体用地核心问题

农村集体用地主要包括三个方面：宅基地、经营性建设用地及公益性用地。其中公益性用地目前可做的文章不多，主要是经过撤点并校后有些学校闲置、撤并村庄后有些公房闲置、交通改道后有些道路废用等是否可以探索改为集体经营性建设用地。除此之外，在宅基地和集体性建设用地领域之内，目前都有一系列的问题需要厘清。

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